L’Unione bancaria: la risposta dell’Unione Europea alla crisi del sistema bancario e finanziario

Solo attraverso regole comuni nel sistema finanziario e bancario potrà ricostituirsi un rapporto di piena fiducia fra i Paesi europei
di Sara Cappelletti

Negli ultimi 15 anni il sistema bancario dell’area euro ha subito radicali trasformazioni. Le dimensioni di tale sistema sono cresciute enormemente in quanto le banche europee hanno aumentato l’offerta di credito e si sono espanse in nuove aree di business. Questa crescita, principalmente riconducibile alle banche di maggiori dimensioni, oltre a determinare un forte indebitamente degli istituiti bancari, ha avuto un impatto negativo sullo sviluppo dell’economia reale, in termini di cattiva allocazione delle risorse umane e di quelle finanziarie (1).
Tali cambiamenti, da considerarsi unitamente alla crisi finanziaria degli ultimi anni, hanno fatto emergere con tutta evidenza i punti deboli del sistema europeo e, in particolare, delle regole, delle prassi di vigilanza e dei comportamenti delle banche.
I principi di armonizzazione minima delle regole, del mutuo riconoscimento e della cooperazione tra le Autorità nazionali, alla base del Mercato Unico, non sono stati sufficienti a garantire la stabilità delle banche e la crescita duratura dell’economia europea. Infatti, il ridotto coordinamento tra le politiche e le prassi di vigilanza dei vari Stati membri, la scarsa chiarezza in merito alle modalità di risoluzione delle crisi bancarie, nonché gli approcci di supervisione poco incisivi, hanno comportato pesanti ripercussioni sotto il profilo dell’integrazione dei mercati, dell’efficienza allocativa delle risorse e della capacità del sistema bancario di diversificare e gestire i rischi (2).
A fronte di tale scenario, le autorità europee e nazionali hanno agito sia sul piano normativo, sia sul piano istituzionale.
Sotto il primo profilo, un importante risultato è stato raggiunto con l’approvazione del pacchetto normativo “CRDIV-CRR”, composto della Direttiva “CRDIV” (Capital Requirements Directive) (3) e dal Regolamento “CRR” (Capital Requirement Regulation) (4).
L’introduzione del pacchetto “CRDIV-CRR”, per mezzo del quale sono state recepite le regole definite dal Comitato di Basilea (c.d. Basilea III), persegue l’obiettivo di rafforzare i requisiti prudenziali delle banche, mediante l’inserimento di un complesso di regole armonizzate su temi centrali dell’attività di vigilanza. Tale nuova disciplina costituisce, insieme alle linee guida e agli standard tecnici vincolanti promossi dall’EBA (European Banking Authority), il c.d. “single rulebook”: un corpus normativo di regole prudenziali applicabile a tutti gli intermediari europei (5).
Sotto il profilo istituzionale, invece, la risposta dell’Unione Europea è rappresentata dalla progettazione dell’Unione Bancaria per gli Stati che adottano l’euro e per gli altri Stati membri che decideranno volontariamente di aderirvi.
L’Unione Bancaria, che si inserisce all’interno del processo di ricostruzione del rapporto di fiducia e collaborazione tra gli Stati membri, indebolitosi con l’avvento della crisi finanziaria, persegue molteplici obiettivi: spezzare il nesso tra il rischio sovrano e quello bancario, al fine di evitare che eventuali condotte nazionali siano poste in essere senza alcuna considerazione delle ricadute nel contesto del mercato comune; limitare la frammentazione del mercato bancario europeo per garantire l’omogeneità delle condizioni dei mercati interbancari e dei tassi di interesse sui prestiti bancari tra i paesi dell’area euro; adeguare la vigilanza ai cambiamenti del sistema bancario (6).
Il progetto dell’Unione Bancaria europea prevede la creazione di tre componenti: il Meccanismo di Vigilanza Unico - MVU (Single Supervisory Mechanism – SSM), il Meccanismo di Risoluzione della Crisi – MRC (Single Resolution Mechanism – SRM) e un sistema di assicurazione dei depositi.
Il primo pilastro, il Meccanismo di Vigilanza Unico, prevede che, dal 4 novembre 2014, la Banca Centrale Europea (BCE) svolga le funzioni di vigilanza bancaria prudenziale sulle 130 banche più significative (7) dell’area euro. Le banche rimanenti, invece, classificate come “meno rilevanti”, saranno sottoposte alla vigilanza delle Autorità nazionali, sulla base delle linee guida fissate dalla BCE, la quale potrà avocare a sé l’esercizio della supervisione anche su tali banche minori (8).
Tale decentramento operativo, espressione del principio di sussidiarietà, comporta numerosi vantaggi, in quanto rende possibile i controlli su un numero elevato di banche, anche geograficamente distanti, facilita l’acquisizione delle informazioni necessarie per lo svolgimento dei controlli, agevolando la dialettica con i soggetti vigilati e contribuisce a contenere i costi del sistema, permettendo la valorizzazione delle risorse delle Autorità nazionali. Tuttavia, affinché il Meccanismo di Vigilanza Unico abbia effettivamente successo, è necessaria una ripartizione dei compiti e dei poteri tra BCE e Autorità nazionali che garantisca un adeguato contributo di queste ultime ai processi decisionali e nello svolgimento delle fasi operative. A tal fine, ampi poteri di vigilanza (9) sono attributi alla BCE, nei confronti di tutte le banche, i poteri sanzionatori (10) e quelli ispettivi, invece, sono distribuiti tra BCE e le Autorità nazionali. Infine, le attività di supervisione non ricomprese nel Meccanismo unico (11) rimarranno prerogativa delle Autorità nazionali (12).
Gli strumenti introdotti volti a garantire una continua e duratura collaborazione tra Autorità nazionali e la BCE sono svariati. Il principale veicolo di cooperazione è rappresentato dai Joint Supervisory Teams, quali gruppi composti da esperti di vigilanza qualificati della BCE e delle Autorità nazionali, chiamati a svolgere compiti di supervisione sugli intermediari di competenza e a garantire l’attuazione delle decisioni prese dagli organi preposti (Supervisory Board e Governing Council).
Inoltre, per assicurare la corretta attività di supervisione all’interno del Meccanismo Unico di Vigilanza, è stato adottato dalla BCE il Framework Regulation, che stabilisce le modalità pratiche di attuazione del Meccanismo Unico ed è stato emanato il Supervisory manual, che descrive i processi, le procedure e le metodologie di supervisione da seguire nel Meccanismo Unico (13).
L’avvio del Meccanismo Unico di Vigilanza è stato preceduto da una valutazione delle banche che ne fanno parte, noto come Comprehensive Assessment. Mediante tale procedura, che si articola in tre fasi (14), si persegue il duplice obiettivo di consentire, da un lato, alla BCE di accertare lo stato di salute dei maggiori gruppi europei e, dall’altro, aumentare la trasparenza e l’affidabilità dei bilanci bancari e rafforzare la fiducia degli investitori nella solidità delle banche (15).
Il secondo pilastro dell’Unione Bancaria europea, rappresentato dal Meccanismo di Risoluzione della Crisi, è complementare al primo e mira a preservare la stabilità finanziaria dell’area euro, mediante una centralizzazione delle procedure di risoluzione delle banche in crisi. Tale Meccanismo è composto dal Single Resolution Board, che opera in coordinamento con le Autorità nazionali (16) ed è competente per le decisioni sulla gestione centralizzata del procedimento di risoluzione, e dal Single Resolution Found: un fondo alimentato progressivamente dai contributi di tutte le banche dell’euro zona, che rappresenta lo strumento per rendere credibile al mercato l’effettiva capacità di intervento del Meccanismo di Risoluzione della Crisi (17).
Infine, per il terzo pilastro, individuato nel sistema di assicurazione dei depositi, le istituzioni europee avevano originariamente pensato alla creazione di un fondo europeo comune di garanzia dei depositi. Tuttavia, abbandonata tale idea inziale, si è giunti all’approvazione di una Direttiva che stabilisce regole comuni per la garanzia dei depositi bancari, al fine di eliminare le distorsioni competitive derivanti dai differenti livelli di protezione offerti nei vari Stati membri, nonché assicurare maggiori tutele ai depositanti (18).

1 B. M. Parigi, “Il nuovo sistema bancario europeo”, presentato al seminario “Recenti sviluppi del sistema bancario europeo e della governance delle Banche”, Montebelluna, 23 settembre 2014.

2 B. M. Parigi, “Il nuovo sistema bancario europeo”, presentato al seminario “Recenti sviluppi del sistema bancario europeo e della governance delle Banche”, Montebelluna, 23 settembre 2014.

3 La Direttiva CRDIV, Direttiva 2013/36/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 sull’accesso all’attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale sugli enti creditizi e sulle imprese di investimento, ha introdotto rilevanti novità in merito: all’accesso all’esercizio dell’attività bancaria, all’operatività in regime di mutuo riconoscimento, alla cooperazione tra le autorità di vigilanza, al rapporto tra governance e remunerazioni, alle sanzioni e alle riserve di capitale.

4 Il Regolamento CCR, Regolamento UE n. 575/2013 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 26 giugno 2013 relativo ai requisiti prudenziali per gli enti creditizi e le imprese di investimento, contiene norme relative ai requisiti minimi, all’informativa al mercato, al monitoraggio dei requisiti a fronte del rischio di liquidità e di indebitamento.

5 C. Barbagallo, “Verso un’unione europea delle regole e dei controlli di vigilanza”, presentato al Convegno “ABI – Basilea 3”, Roma, 27 giugno 2013.

6 L. F. Signorini, “L’armonizzazione europea della regolamentazione bancaria: Autorità bancaria europea e autorità di vigilanza nazionali”, presentato al ciclo di incontri “Verso l’Unione bancaria europea”, Università Cattolica di Milano, 27 marzo 2014.

7 Le banche rilevanti sono quelle con attivo superiore a 30 miliardi di euro o al 20 per cento del PIL nazionale. In ogni caso, sono ricomprese nella categoria delle rilevanti, le tre banche maggiori di ciascun paese.

8 C. Barbagallo, “Le banche italiane e la Vigilanza nella prospettiva dell’Unione Bancaria”, presentato al convegno “Basilea 3 – Risk and Supervision 2014”, Roma, 16 giugno 2014.

9 Tra tali poteri rilevano in particolare: l’imposizione di requisiti patrimoniali più stringenti, il rafforzamento dei presidi organizzativi, la limitazione di alcune attività, il divieto di distribuzione degli utili, la rimozione di uno o più amministratori in caso di non soddisfacimento dei requisiti previsti dalla normativa.

10 In particolare, si segnala che la BCE, nei confronti delle banche rilevanti, potrà applicare sanzioni di natura pecuniaria per violazione di disposizioni contenute nei regolamenti europei mentre negli altri casi potrà chiedere alle Autorità nazionali di intervenire. Nei confronti delle banche meno rilevanti, invece, le attività sanzionatorie rimarranno in capo alle Autorità nazionali.

11 Si tratta, in particolare, delle attività di protezione dei consumatori, del contrasto al riciclaggio e al finanziamento del terrorismo, della supervisione sui servizi di pagamento, della vigilanza sui soggetti non bancari, dei controlli sulle banche di paesi terzi che operano nell’Unione Europea mediante succursali o in regime di libera prestazione dei servizi.

12 C. Barbagallo, “Il rapporto tra BCE e autorità nazionali nell’esercizio della vigilanza”, presentato al Convegno “Unione Bancaria: istituti, poteri e impatti economici”, Università LUISS G. Carli, Roma, 26 febbraio 2014.

13 C. Barbagallo, “L’Unione Bancaria Europea”, presentato alla tavola rotonda “Verso l’Europa Unita. Gli obiettivi raggiunti, gli ostacoli da superare, le nuove sfide”, N.I.F.A., 6 maggio 2014.

14 La prima fase del Comprehensive Assessment è rappresentata dall’analisi preliminare dei profili di rischio delle banche (il Supervisory Risk Assessment). La seconda fase, invece, è rappresentata dall’“Asset Quality Review”, che consiste nell’analisi degli attivi sulla base di criteri definiti dall’EBA. Nella terza fase, infine, le banche sono state sottoposte agli stress test, al fine di verificare la capacità di tenuta delle grandi banche europee anche qualora dovessero verificarsi condizioni di mercato particolarmente avverse.

15 C. Barbagallo, “La vigilanza bancaria tra presente e futuro”, presentato al seminario “Vigilanza bancaria e correttezza nelle relazioni con la clientela”, Università LUISS G. Carli, Roma, 23 gennaio 2014.

16 Al fini di garantire il buon funzionamento dell’SRM, è prevista una chiara ripartizione delle funzioni e delle responsabilità tra le autorità coinvolte e un processo decisione rapido ed efficiente. In particolare, spetta alla BCE dare impulso al processo, decidendo se un banca presenta le caratteristiche previste per l’intervento del SRM. Il Resolution Board, invece, può invitare la BCE a prendere una decisione o, in caso di inattività di quest’ultima, può assumerla direttamente.

17 S. De Polis, “Unione bancaria e gestione della crisi: un modello di Banca in trasformazione”, presentato durante il convegno “XII European Banking Meeting”, Assiom Forex, Monza, 3 ottobre 2014.

18 L. F. Signorini, “L’armonizzazione europea della regolamentazione bancaria: Autorità bancaria europea e autorità di vigilanza nazionali”, presentato al ciclo di incontri “Verso l’Unione bancaria europea”, Università Cattolica di Milano, 27 marzo 2014.